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江文路、张小劲:地方政府数字化转型的变革逻辑与路径演进——以北京市“接诉即办”数字治理改革为例

2023-10-30

作为现代科层制政府与信息技术相互融合所形成的新型政府管理形态,数字政府是新时代信息技术革命的高质量产物。在以网络化、数字化、智能化为主要特征的数字文明时代,全球各主要国家和地区纷纷进行数字政府的战略部署,加快推动政府数字化转型进程。我国数字政府建设实现了与西方发达国家从跟跑、并跑再到领跑的角色转变。在以市民诉求治理驱动的数字政府建设中,北京市“接诉即办”数字治理改革突破了党政体制下基层治理条块分割的制度藩篱,构建起了精准高效的数字治理平台与机制,实现了政府治理从以行政为中心到以人民为中心的转变和演进。以数字化驱动政府治理现代化,以技术赋能引领治理制度体系变革,防范和避免数字化转型陷阱,是适应数字化时代经济社会巨大变迁的应时之举,更是打造组织更协同、管理更高效、服务更优质的现代政府的必由路径。

关键词:数字政府;地方政府;数字治理;中国式现代化;体制机制改革

一、引言

2022年10月16日,习近平总书记在党的二十大报告中指出:“在新中国成立特别是改革开放以来长期探索和实践基础上,经过十八大以来在理论和实践上的创新突破,我们党成功推进和拓展了中国式现代化。”2221世纪以来,第四次工业革命引发的科技变革带来了人类经济社会发展模式的深度转型。以大数据、人工智能与机器学习、区块链、云计算等为突出特征的数字化革命,催生了以数字政府建设为代表的政府治理数字化转型的全新样态。在各国政府的探索下,公共部门对数字技术的运用逐渐超越了早期的工具导向,开始逐渐向构建以数字治理能力为基础的政府治理模式演进。以数据收集、科学分析、有效决策为代表的数字治理能力逐渐成为各国政府开始竞相追逐比拼的指标,传统政府的治理呈现出全局性、整体性、系统性的变革。

作为现代科层制政府与信息技术相互融合所形成的新型政府管理形态,数字政府是新时代信息技术革命的高质量产物。它强调对政务大数据的整合运用和科学分析,在大数据分析的基础上实现对民众诉求的动态感知,不断推进治理公共资源的科学配置,进而提升公共治理的质量。加快建设政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化的数字政府,充分激发数字政府建设对数字经济、数字社会、数字生态的引领作用,已成为当下政府治理变革的发展趋势,更是坚持和发展中国特色社会主义制度、把我国制度优势更好地转化为国家治理效能的实践彰显,是助推以中国式现代化实现中华民族伟大复兴的重要引擎。在我国,法定的政府架构包含“中央-省-市-县-乡”五级,地方分为“省-市-县-乡镇”四级。广义的地方政府包括从省级到乡镇的地方党委、人大、政府等领导班子与国家机关,狭义上的地方政府则是指从省级到乡镇的行政机关,即地方各级人民政府。在央地关系上,中央政府进行最高层次决策;省级政府进行高层管理和执行;省级以下各级政府为中低层,主要任务是执行。长期以来的分级行政管理体制强化了地方政府的实际权力,地方官员面临的监督方式对政府治理模式的选择影响巨大。目前,学术界围绕地方政府治理现代化的时代背景、理论基础、发展历程、实践探索展开了广泛的研究,对地方政府数字化转型的实证研究也成果颇丰。但是现有研究通常将政府数字化转型理解为是数字技术引入所引发的系统性后果,在一定程度上忽略了央地之间的良性互动在推进地方数字政府建设过程中的关键作用,也未能全面地讨论外在技术赋能与内部组织变革与政府数字化转型之间的互动原理。在地方政府数字化转型过程中,中央顶层的科学部署为地方政府的建设实践提供了重要指引,地方政府的实践创新反过来助力于中央数字政府发展战略举措的优化和完善。本文以数字政府建设驱动的政府治理现代化为观察视角,剖析了我国数字政府建设与西方发达国家之间从跟跑、并跑再到领跑角色转变历程,分析了中央与地方政府之间围绕“政府治理的数字化转型”所形成的改革共识,这是当下各地区着力推进数字政府布局与建设的时代背景。其次,以北京市“12345”市民热线为载体的数字治理改革为案例,揭示数字政府建设过程中的治理平台体系建构、信息共享协同运作、驱动机制主体转换、治理范式中心变化四个层面的治理变革,并在中国式现代化视域下思考和讨论以数字政府建设驱动政府治理现代化的未来演进路径。本文选择北京市的数字政府建设实践为案例,主要出于理论和实践两个方面的考虑。在笔者对北京市的长期追踪调研中发现,北京市数字政府创新实践呈现出明显的党委主导、行政驱动、人民参与、全流程治理的特征,能为地方数字政府建设的制度创新机理分析提供丰富经验。同时北京市是全国范围内政府数字治理改革的典型案例之一,在“中央顶层指导”和“属地管理为主”的基本框架下,很好地实现了中央与地方在政府数字化转型探索中的改革平衡,其改革实践成果受到中央深改委的充分肯定,能为其他各地区数字政府的新发展提供有益借鉴。

一、数字政府建设的时代背景与理论依据

在全球化、科技革命和体制改革三大浪潮的交汇中,人类社会迎来了前所未有的数字化时代。据统计,2005年全球互联网人数为10亿,2021年底达到49亿,约占全球人口的63%。近十年来,随着全球数字化、智能化、自动技术以突飞猛进的速度发展,世界超过一半人口受其影响,人类社会正在逐渐从工业文明加速迈向数字文明时代。在人类不断探索和创新应用数字技术的同时,以大数据、人工智能等为代表的数字技术正在深刻地改变着日常经济社会的运行方式。在经济发展领域,以全新数字技术为核心驱动力量,以现代信息网络为重要载体,实现数字技术和实体经济深度融合的数字经济正在蓬勃兴起,传统产业的数字化与信息技术服务产业化同频共振,为我国的经济社会发展注入强大动力。大数据、云计算和人工智能组合在一起,在金融、医疗、汽车、零售、高端制造等领域实现了数据智能,推动以数据为核心的价值链、产业链、供应链的形成,在某些方面产生了颠覆性的影响。在社会治理领域,随着数字、算法与算力的不断充实和发展,以其作为构成元素的数字社会逐渐形成。在政府治理领域,人们在数字社会中创造、交换、分享而形成的大规模数据为城乡治理、风险预警控制、智慧城市建设等提供了重要支撑。随着社会各部门的数字化转型不断推进,人们正在逐渐绘制和应用社会的全息图景,为政府职能的优化、社会治理水平的提升提供了非常有用的技术手段和数据资源。大数据中蕴含着民众在现实社会与网络空间深度交汇时代的多种规律性信息。而围绕社会运行大数据而衍生兴起的数据科学技术,正在不断实现对海量异构数据资源的快速积累、高效管理、深入分析和价值挖掘。在此过程中,通过大数据、区块链、云计算、人工智能等数字技术实现对民情和民意的精准感知和分析研判,进而整合和解决民众的诉求,推进政府的职能转变和机构变革,已成为各国政府推进政府治理现代化的共同选择。在网络化、数字化、智能化为主要特征的数字文明时代,全球各主要国家和地区纷纷进行数字政府的战略部署,加快推动政府数字化转型进程,以图在全球数字治理竞争中占据优势。

美国在数字政府建设中通过发布数字政府战略目标、明确数字概念模型、为企业和个人提供数字服务等一系列流程来实现。通过制度创新、平台创新、技术创新和人力资源体系创新,美国数字政府建设实现了在不同总统任期之间的有效衔接和升级迭代。英国明确提出“政府数字战略”,旨在建立统一集成、全方位融合、一体化架构的数字平台。2017年,英国启动“数字化战略”,主要包括数字连接战略、数字技能和包容性等七项子战略,推动政府治理理念与政务环境的创新发展。韩国的数字政府建设自20世纪70年代末起,经历了启动期、2.0计划期和当下的3.0建设期。经过政府机构改革,韩国专门设立了数字政府促进会议、实务会议以及民间咨询团。强有力的顶层设计为韩国的数字政府建设指明了方向和目标,而组织基础、政策基础以及平台基础的不断夯实则为数字政府成效提升提供了坚实保障。

顺应数字化时代的全新治理形势,党中央、国务院科学制定了大数据发展战略。在战略推进过程中,中央和地方政府的治理模式加速迈入全面数字化时代。在政府治理的数字化转型进程中,数字政府建设是推动政府治理体系全局性、整体性变革的关键抓手。党中央高瞻远瞩的科学谋划与地方政府数字治理改革的良性互动,使得我国的数字政府建设呈现出从自为到自觉、从试点探索到全面铺开、从蹄疾步稳到加速演进的发展特征。数字政府建设驱动的政府治理变革,正在成为提升政府治理绩效,实现政民良性互动,于危机中育先机、从变局中开新局的关键举措。

因应数字时代政府职能转变与机制变革所面临的问题挑战,学界现有对数字政府的研究集中在如下几种路径:

第一类是从理论内涵层面,围绕数字政府的建设与发展过程、运行表征与体系变化,对数字政府概念予以界定。相关的研究成果以工具论、空间论、平台论、结构论和系统论为代表。在工具论层面讨论数字政府,会在一定程度上忽略制度、政策、结构、系统等因素的影响,因为数字政府所带来的不仅是公共治理和政策运行的全新技术支撑体系,同时会引发政府治理中信息枢纽、组织流程等运行逻辑的系统性改变。与以往的电子政务相比,数字政府突出的特点是政府搜集和整合数据信息,互通和共享数据信息,基于数据和分析实施有效管理,政府的决策和管理体系更加科学,治理体系的智能化特征更加鲜明。空间论对数字政府的理解更加关注网络信息技术对政府职能范围扩展的影响。平台论的数字政府理念主要关注政府对数字化公共服务枢纽的建设和供给,特别是全国性数字化管理、全国联网、有机统一的政府管理平台是不少国家和地区着力数字政府建设的标志性工程。随着数字技术跨越于科层组织边界,有关“无缝隙政府”和“公共部门流程再造”的相关研究都主张,数字政府的演化创新正在引发科层治理组织在横向与纵向上的重大变化。它优化了科层制政府的治理逻辑,突破了党政体制的条块藩篱,从技术赋能与治理机制等方面消解了理性官僚制的固有弊端,加强了新时期政府官员对人民群众的服务与回应,从而塑造了政民良性互动的新治理模式。对技术和结构的关系思考产生了系统论的理解认知,数字政府的建设过程,其实是数字技术被纳入政府过程后,官僚体制内的个体、组织、社会关系网络、制度体系、价值观念等持续互动的复杂性政治过程。

第二类是从实践认知层面,从数字政府的建设成果当中拓展出现代“整体政府”“开放政府”等新概念。一方面,随着大数据、云计算、人工智能、移动通信等前沿数字技术在政府部门的深度应用,从中央到地方不同层级的政府纵向整合程度不断加深,特别是全国一体化在线政务服务平台的建设,打破了以往政府在管理和服务过程中的碎片化、交叉化、分割化困境,破除了传统科层制政府纵横之间的信息沟通障碍,推动了纵向政府的扁平化与现代化;另一方面,不同职能部门之间的横向整合,重塑了政府内部业务流程,实现了公共服务的一站式供给,大大提升了群众办事的便捷度与满意度。而政府与私营部门之间的良好合作关系与整体协作架构,正在逐步建立起供需互动与价值共创的数字治理生态。在数字政府建设过程中,政府公共数据和流程的逐步开放透明,将有助于吸纳多元主体参与政府治理过程中来,从而构建共建共治共享的良善治理格局,推动开放政府和回应型政府的可持续提升。在政府数字化转型的高级阶段,我们将共同迈入决策智能、部署智能、执行智能与反馈智能的智慧政府,从而降低整个国家和社会的运行成本,实现政府管理和公共服务的精细化、智能化、社会化。

第三类是从数字政府建设的实践机理出发,研究政府数字治理的复杂过程、因果机制与创新路径。首先,政府作为公共治理的核心主体,是数字治理的关键行动者。以数字政府建设为目标的数字治理改革超越了传统的公共行政和新公共管理,不仅将政府以外的主体纳入公共治理的主体当中,而且将“政府公共服务中的被动接受者”转变成为“解决社会问题的积极行动者”。政府与公众、企业和社区等不同治理主体间的关系正在逐渐被重塑。其次,数字治理在运行过程中可根据其发起主体的不同与治理要素的差异划分为主体驱动的数字治理、数据驱动的数字治理以及治理驱动的数字治理,可以从数字基础设施建设水平、制度化构建能力、领导干部的重视程度、资源禀赋与外部压力等因素,解释不同国家和地区在数字政府建设中取得差异化效果的背后原因。

总体来看,现有研究对数字政府概念内涵的讨论已然十分丰富,对于政府的角色定位、职责边界、职能转变的经验探讨也取得了诸多丰硕成果。相对而言,其不足之处在于对数字政府建设过程中政府作为技术采纳主体的组织变革过程与工具创新实践探讨还不够深入。特别是对于我国数字政府引领性创新实践所形成的具有国际解释力和影响力的原创性理论总结较为薄弱。在地方政府数字化转型进程中,数字技术如何驱动政府治理的现代化,逐步演化出具有整体智治特征的现代政府治理形态?在这一过程中,数字治理技术与政府原有制度、空间与时间、政府与社会的互动关系发生了怎样的变革?本文基于对北京市“接诉即办”数字治理改革的追踪与观察,从政府治理变革与公众互动参与的视角,识别地方政府数字化转型的内外动力,通过质性分析下的因果过程观察,分析政府数字化转型成功的必备要素与实践经验,并在中国式现代化的视域下提炼出从数字政府到智慧政府的实现机制与演进路径,力图在现有研究基础上有所突破。

二、以市民诉求治理驱动的数字政府建设:数字治理改革的北京实践

犹在以大数据等为代表的信息技术革命中,政府领域的数字化转型程度不断加深,公共部门的数字化转型也正在经历从内部供给变革向供需互动、多元合作、整体智治方向的演化。在推进政府履职和政务运行数字化转型的过程中,突破数字化转型困境,着力建设“整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠”的数字政府,既是基本实现社会主义现代化的内在要求,也是中国式现代化经验的重要组成。在转变政府履职方式、优化政府治理机制、提升政府治理效能方面,通过将大数据技术融入政府职能转变和机构改革进程,北京市“党建引领,街乡吹哨,接诉即办”的治理改革是一场因应新时期超大型城市基层治理难题而引发的治理革命。这一改革探索突破了党政体制下基层治理条块分割的制度藩篱,构建起了精准高效的数字治理平台与机制,常态运转和偶态应急动态衔接,实现了政府治理从以行政为中心到以人民为中心的演进,增进了我们对以数字化变革推进政府治理现代化、智能化的经验认知。

(一)从条块分割到治理革命:破解超大型城市基层治理难题

城市是我国经济、政治、文化、社会等活动的中心,而超大型城市走在我国现代化建设的前列,在经济社会发展中发挥着动力源和增长极的作用,在率先探索中国式城市现代化中发挥着标杆引领作用。超大型城市基层治理水平的高低,是衡量地方政府治理现代化的重要标志。在新时期的城乡基层治理中,影响地方政府治理效能的一个重要因素是条块关系。在地方政府治理中,最显著的特征是“条块结合,以块为主”。这一体制设计的制度性后果之一是条块矛盾的频发,导致治理体制权威的碎片化。政府实际运行中由于涉及“条”与“块”不同的指挥管理体系以及责任主体,往往产生条块分割的治理现象。对于以北京等代表的超大型城市而言,其所面临的基层治理挑战和问题是多重的。一方面,在政府职能不断转变的进程中,政府职能不断从上级往下级延伸,下级政府愈来愈多地承担了教育、医疗、卫生、健康、科技、环境等职能,政府权力逐步下放到地方、社会和基层,基层的治理任务和治理压力不断加重,而相应的治理资源并没有充分下沉到基层,时常陷入“小马拉不动大车”的治理困境;另一方面,在社会转型的复杂过程中,城镇化率的快速提高及其在时空维度的极度压缩,也使中国进入一个社会问题呈现频度高、强度大、类型多样、相互关联、扩散性强等特征的时期。从治理的需求端看,随着我国社会主要矛盾的转化,城市居民的诉求愈发多样,对优质公共服务、生态环境、健康安全等方面的需求更为迫切。从党政部门的治理端来看,局部治理存在的政治回应能力不充分、回应渠道不通畅、回应信息不对称等一系列问题,造成政治回应成本高企和效率低下并存。从居民主体的诉求端来看,无论是个体利益诉求,还是涉及集体和社会公共利益的公益性诉求,均呈现上升趋势。在移动自媒体日益普及的网络时代,面对各类全新的治理问题,政府回应得不充分、不恰当、不精准,往往成为新的冲突点,造成事件升级,损坏政府公信力,乃至陷入政治信任的“塔西佗陷阱”。在政府回应能力与居民诉求日益多样复杂之间的矛盾逐渐凸显的背景下,如何在“条块”治理体制下既避免“三个和尚没水吃”的治理空白,又防止“九龙治水”的治理过度,成为新时期地方政府基层治理改革所迫切需要解决的一大难题。随着时代的发展与科技的进步,在信息技术、人工智能、网络移动媒体日益普及的大数据时代,加强对大数据的分析运用已然成为政府创新治理工具、提升治理效能的普遍选择。在进一步深化政府职能转变的进程中,通过数字化变革以更有效地回应民众诉求、化解社会矛盾,不仅是突破由条块藩篱引发的治理困境的有效选择,同时是驱动政府职能转变乃至政府管理模式进一步蝶变的重要动力。当前,大数据既是数字时代的重要战略资源和核心创新要素,也为政府职能转变,构建现代服务型政府、责任政府、回应型政府提供了全新治理工具与思路方案。

(二)从行政主导到改革驱动:北京市12345市民热线数字治理的体系建构与发展演进

伴随现代通信技术的进步,世界各国政府日益重视对公众诉求的有效回应,纷纷设立相应的机构,鼓励民众提出诉求,寻求政府的支持和帮助。政务热线便是一种整合接受公众非紧急服务请求的制度创新。热线电话数据本身具有海量特征、巨量特征,年通话量达到近千万级的规模,一个电话能够生成两位数的民意数据。这个数据来自百姓有事有难投诉,真实可靠,是对政府官员办事干事的回应,又是对上级政府督察监察的回访。同时,这是全量和全景数据,因为它能够覆盖全域,而所涉及的诉求包括了百姓生活的方方面面。热线电话具有数量大、多样态、速生成、低赋值的政务决策数据特征。第一是用户生成型特征。热线属于百姓日常生活的非紧急救助电话,是民众出于自己需求而拨打的,所以相关数据与政府为特定的目标而采集的数据如网格数据有很大的不同。第二是社会基础特征。热线电话具有广泛性、开放性、分散性,所以相关数据是社会真实状况的一种拟态。它能够全景呈现、全域呈现,又有个体聚焦,从多个维度上体现社会问题的地域分布和空间聚合状态。第三是民生倾斜的特征。从热线电话大数据分析来看,它的民生特征极为明显,没有其他的数据源可以替代。市民热线问政逐步成为超大城市感知民众诉求、解决疑难问题、推进政府革新的新生机制。在大数据时代,12345市民热线进一步融合了短信、政府网站、微博、微信、政务App等多元化的公众参与渠道,逐步构建出与物理实体的政务服务大厅和基层网格化治理等相得益彰的“一体化公共服务平台”和“智能化社会治理平台”。从2017年到2019年,北京市的数字治理改革经历了“初步启动—试点铺开—全面铺开”的多个阶段,其改革经验于2018年11月受到中央全面深化改革委员会的高度肯定。在此之后,北京市的基层治理改革又有了进一步发展,同年北京市在党政机构改革中成立了政务服务管理局。从启动到现在,北京市的改革分别有若干个重要的时间节点,在不同的改革阶段呈现出差异化的工作思路和改革举措。强有力的行政主导启动机制以及后端行政绩效的快速驱动是北京市“接诉即办”改革的突出特征。12345市民热线电话从最初的1.0版和2.0版开始不断地迭代升级。在改革之前以及改革的初期阶段,各个政府部门都具备各自的政务热线,提供公共服务的机构也开通了热线,这是在电子政务时期所取得的建设成就之一。但相应的,这些热线往往又是点对点的沟通模式,在面对复杂的治理问题和群众困难时,这种模式不幸地归于无用、失能的状态。在点对点的情况下,市民热线既没有归集,又没有事中的监督和事后的监管,上级政府部门难以掌握下级对政务热线的真实使用情况,也就在某种程度上错过了对群众诉求的整体研判和特点分析,导致政务热线对城市治理所发挥的成效有限。

2018年2月,北京市启动“街乡吹哨,部门报到”改革,这一改革因应的是基层街乡镇在治理中频繁遭遇的条块分割困境。试图通过这一改革改变基层政府过去常面临的“看得见的管不着,管得着的看不见”的治理局面,但是由于缺乏相应的问责压力和制度保障,对于群众的诉求和难题,条块各部门之间依然存在推诿扯皮和推卸责任的情况。于是北京市接着尝试了资源下沉、治理重点下沉,实施街道工作改革。街道工作改革是把街道属地的街乡镇政府看作是履行政府职责最基本的抓手,通过街道改革联通了上面的市委市政府和区委区政府以及各个政府的委办局,往下联通了各个社区居委会和社区社工组织等以及区域内的企事业单位,通过这个改革落实属地基层政府的责任,在属地基层政府的“上联、下通”的过程中,形成了办事的重点和特点。从条块协调,然后发展到了赋权街道,这个赋权就落实了治理责任。这是热线电话体系起步的第一个阶段,市民热线有了落地履职的功能。在这个过程中,不仅有了标准化、规范化,最重要的是通过数据描述能够产生日报、周报和月报,通过数据分析能够产生季报和专报,向上级政府提供绩效考评的抓手和辅助决策的依据。基于对市民诉求的长时间追踪分析,北京市委市政府由此采取了许多跨区域、跨街乡镇的政策措施。在北京市下设各个区的空间里,出现了跨街道的治理优化行动,几个街道联动起来解决治理难题。在这一时期,“接诉即办”改革从早期的“理念驱动、问题导向”逐步发展过渡到“经验驱动、机制改革导向”。在疫情防控中,12345市民热线电话成为具备复合治理功能的政府工作线。一方面,市民热线化身为政府公共政策的解释热线,通过热线电话了解不同区域的疫情防控政策,大大地降低了民众与政府间的沟通成本,同时提升了公共政策传播的可及度。另一方面,市民热线也成为疫情防控期间民众焦虑心理的安抚热线,通过接线员的沟通和抚慰,加上相关职能部门对群众诉求问题的及时解决,既让民众感受到了政府的关心和关怀,同时很大程度上避免了政民矛盾的激化与社会的失序。

在政府数字化履职能力不断提升的过程中,12345市民热线逐渐成为政府深入基层社会的传感器、数据互通的信息港、上传下达的直通车以及跨域协同的接驳器。与其他省市的数字政府建设实践相比,北京市12345市民热线所牵动的治理体系变革更多的是一种体系化的发展。它是围绕着政府治理的数字化转型为主轴而展开的。对北京这样一个超大治理规模城市而言,对民众需求的有效感知、社会矛盾的极速化解、治理风险的提前防范与高效应对,是困扰城市主政者的首要难题。有效回应市民群众的多样化诉求,遵循经济社会运行规律进行针对性精准施策,根据施策效果及时修正或调整政策方针,是北京市数字治理改革中提升决策科学性、有效降低政府政策试错纠错成本的显著特征。在海量数据不断产生、数字技术飞速迭代的大数据时代,以12345市民热线为典型代表,基于数据、面向数据和经由数据的数字治理正在成为推动政府职能转变,建设法治政府、廉洁政府和服务型政府的重要突破口。

(三)从以政府为中心到以人民为中心:政府治理的重心转变与渠道重塑

在变化发展中的现代社会,政府以行政为中心的管理模式亟待变革,迫切需要整合其职能,再造其组织结构。林登认为,政府职能的整合与结构再造应当以“公众为中心”设计流程节点,合理设置环节,便利服务受众,实现“无缝隙政府”的目标[20]43。打造“无缝隙政府”的基础是以民众的需求为中心,在科学汇集民众诉求的基础上,提出和优化相应的政策方针,实现从“民众诉求—政府研判—公共政策—问题解决”的治理闭环。在构建数字政府治理体系的过程中,我们也发现,各个城市的热线电话经历了“点—线—面—体”的发展过程。首先,热线电话是一个体系化的工程构造。它有前端的接听部分、派单部分,后端有数据处理、数据分析和绩效考评;上端是向上输送数据描述和数据分析结果,有决策辅助功能,下端则不断向社会底层全面渗透;在左端,专职联系属地政府,右端则联系相关职能部门。纵向到底,横向到边,由此构成了完整的体系化构建。在这个体系化的构建过程中,热线电话驱动着政府工作流程的改进以及政府决策乃至治理认知的变迁。

通过对市民热线数据的分析,地方政府部门可以实现以下功能:第一是“数据穿透”。从北京市现在的热线电话数据能直接穿透到331个街乡镇,高层级的政府可以越过中间层次的转报而快速地直达社会基层,避免信息的不对称与传递过程的失真。第二是“时空穿梭”。政府相关部门通过历史积累数据的分析可以实现任意抽取空间、任意指定时间进行环比同比,发现治理难题的迁移或者改变。第三是“颗粒缩放”。热线电话数据可以提供高质量的数据源,颗粒丰富细密,从楼宇、小区、街道到市域全景,都可以一键了解和把握。热线电话数据是极其难得的民意数据和政务决策数据,它在数字化时代赋能下真正具有了转化为治理效能的巨大优势。北京市在改革中将街乡政府乃至市民的诉求归集到统一的热线平台上来,通过热线平台再派单到相应的属地基层政府和各个职能部门。这种场景是面对数据的治理,又是基于数据的治理和经由数据的治理。热线电话数据包括投诉率、解决率和满意率,据此不仅可以对街乡镇基层政府的治理绩效、对关键职能部门的治理绩效给出排序,而且特定的难点痛点问题给出相应的分析,构成了循数决策和依数治理的重要基础。例如北京市2018年启动的“回天行动”。从热线电话高度密集地区开始,分析投诉主题的聚集类型,发现出行拥堵问题以及公共设施极度缺乏的问题。“回天行动”涉及多个街道办事处和乡镇,相关区域原来规划住进20万人容量,现在已经住进了70—80万人,远远超过了当初规划的公共设施和公共服务的有效载荷。正是基于市民热线所反馈的集中诉求,北京市启动了《优化提升回龙观天通苑地区公共服务和基础设施三年行动计划(2018—2020年)》,启动了60多项公共设施建设,涉及交通、医疗到休闲。这就是从热线电话的投诉分析开始,经过政府研判决策,最终解决民众诉求的数字治理典型。北京市通过投诉率、解决率、满意率的评比,引入竞争机制,倒逼基层政府不断改革创新,以提升市民的满意度和获得感。虽然在这一过程中,基层干部的工作压力增加了不少,但其根本原因在于压力型体制下承接了太多来自更高层级的部门事务,基层治理任务清单不断扩充,新老治理问题交相叠加。而数字政府的建设实践正是破解基层治理压力负担“越减越重”的突破口,以公众和基层干部的共同压力,倒逼政府管理机制的不断创新、基层事务的减负瘦身、治理范式的深度变革。

三、从技术赋能到组织变革:数字政府建设驱动政府治理现代化的未来路径

党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,中国不断地推进体制机制改革,努力建设人民满意的服务型政府。一系列实践成就的取得,证明了中国特色社会主义制度和国家治理体系是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系。2013年11月,党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理现代化这一“第五个”现代化目标的实现,迫切需要加强政府治理的理念创新、体系变革、机构调整与职能优化。此次全会的会议成果对政府行政体制改革以及政府治理现代化作出了重要战略指引。2019年10月,党的十九届四中全会针对“坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系”作出了具体部署。2020年10月,党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出“社会治理特别是基层治理水平明显提高”等未来建设目标。中央政府的顶层布局与科学部署,已经为新时期的政府治理现代化指明了方向和路径,那就是牢固树立服务型政府理念,以数字政府效能提升为数字经济、数字社会的发展提供基础性条件和良好保障。在政府新一轮改革的过程中,更加注重节约行政成本,增强体制韧性,提高工作效率,从而有力地提升政府的行政绩效。更为重要的是,政府部门的社会管理和公共服务职能日益得到强化,政府官员的角色由传统的“官僚”逐渐向管理者、服务者转变,公共部门职员的管理、服务、治理意识不断加强,民众在政府改革中的获得感得到切实地增强。2023年2月,中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》,强调“发展高效协同的数字政务”。在政府治理改革进一步深化的进程中,用技术赋能引领制度变革,以数字政府建设驱动政府治理现代化,不仅是加快建设数字中国的内在要求,也是实现政府治理体系和治理能力现代化的科学路径。

(一)加强技术赋能,以技术赋能引领制度变革

信息技术赋能是推动政府数字化转型的核心机制之一。在信息技术与经济社会交汇融合的大数据时代,数字技术的更新迭代为数字政府的高质量发展提供了技术支撑,技术与治理已深度融合在政府治理的实践中,深刻地改变了传统政府与社会、国家与市场关系。一方面,新技术发展在政府与公民、市场和社会之间创造了“数字化的公共接触界面”;另一方面,数据挖掘、数据分析、预测统计等数字技术的成熟运用,为社会治理的智能化提供了技术保障,重构了政府的治理能力。在第四次工业革命催生的数字空间,不仅创造了人类数字化生存的全新模式,而且是物理、社会和数字因素跨界融合的“第三空间”,“三元空间”的互动将促生人类生存和演进的全新模式。对“数字空间”这一虚拟化公共空间的治理,考验着政府的数字空间治理能力。在物理空间与数字空间不断融合的趋势下,现代政府的治理已然超越了传统物理世界的范畴,必须充分运用各类数字治理工具,更好地掌握经济社会运行规律,在虚拟化的公共空间建立有效的运行机制、行为规则和制度体系,实现线上线下相联动、政府与社会相协同。

数字技术对于政府内部运作本身具有十分重要的减负赋能意义。不论是电子政务时代政府办公流程的数字化和政务处理电子化,还是数字政府时代的“用数据认知、循数据决策、依数据施策”,数字技术对于政府办事流程的简化、政府决策目标的优化、政府施政效果的提升都是十分明显的。大数据技术的广泛运用,对政府治理的功能边界、基本能力和主导机制产生了深刻影响。特别是在数字政府建设过程中,技术迭代与政府创新之间的良性互动,为未来政府治理的智能化提供了可能。从经济社会运行的视角,数字技术对于政府有效回应社会主体、市场主体的需求也是必不可少的。省级政府在纵向治理中能够据此强化对地方政府权力运行的约束和规范,加强纵向的流程控制,从而促进企业家的投资意愿。因此,在数字技术向社会赋权和政府赋能的双向互动过程中,政府需要充分发挥其驱动、引领数字化发展的积极作用,用好数字技术以推动政府职能的进一步转变,避免职能的缺位,防止职能的越位。与此同时,通过数字技术的引入,重塑整体智治的政府治理新形态,并且以自身的组织变革,为数字技术的充分有效运用创造有利条件。

(二)注重组织变革,有效破解科层制治理的结构短板

技术的运用是工具论层面的优化,而制度的创新则是本体论层面的变革。政府作为公共事务治理中的关键主体,“优化政府职责体系和组织结构,构建职责明确、依法行政的政府治理体系”是实现政府治理现代化的根本遵循。现代政府的管理体制以科层制的原则和模式为基础。19世纪中期以来,在政府由传统向现代转型过程中,科层制的治理结构开始形成。在科层制的实际运行过程中,一方面它在社会组织结构日益复杂化的背景下扩大组织的规模、加强对下级的控制、提高组织任务的完成效率等方面表现出优势,因而得以在政府、医院、大学和其他社会组织等广泛地普及。但另一方面在面对事务复杂、利益多元、充满不确定性因素的组织环境时暴露出理性有限性、部门之间相互避责推诿乃至反功能。由于政府组织内部的高度分工,各部门之间较高的协调成本,复杂的程序环节使得民众在与政府打交道时可能面临繁重负担。政府的运作遵循专业化的部门分工、稳定的规章程序、合法权威的等级制、非人格化的理性特征等原则,政治事务与行政事务相分离,职业化的官僚在面对民众的正当诉求时容易暴露出僵化和无效率的问题。在推进政府治理现代化的进程中,面对科层制的治理局限,用数字政府建设突围科层制政府,已成为当下推进政府体制机制改革的理性选择。这就要求政府在数字化转型过程中牢固树立以人民为中心的改革理念,以数字技术的赋能驱动政府组织的变革。首先,高层级地方政府可以通过发挥党委统筹全局的领导作用,为职能部门和各级地方政府参与数字化转型提供充分的组织保障。其次,通过策略性地运用自上而下的顶层设计和自下而上的民众参与,创造有利于政府组织变革的动力机制。比如,北京市所构建的领导牵头工作专班、区委书记月度点评会、市民热线日报周报月报等工作机制,强有力地推动了基层政府从被动作为到主动改革的角色转换。再次,政府需要因应时代的需要,构建相应的数字治理平台,通过统一的数据接入与信息流转,破除部门壁垒,实现相互割裂的“点、条、块”等责任单位治理信息的聚合,使不同部门、政府和社会、政府不同层级之间实现协同合作,实现资源的优化配置和政府决策质量的提升,真正从局部治理转向全局治理,由“单打独斗”变为“系统施治”。最后,以治理结果最优为导向,充分调动市场、社会中多元主体的参与积极性,建立地方治理的民众参与机制,形成多元主体广泛参与的数字治理结构体系,从而激励地方政府破解科层制下条块分离的治理短板,打造出整体智治的政府治理新形态。

(三)坚持以人民为中心:防范和避免数字化转型陷阱

政府部门的数字化转型并不必然带来绝对的正向收益,反而一些地区在实践探索中的执行扭曲加大了民众需求与政府努力之间的鸿沟,产生了新形态的“数字形式主义”,陷入了数字化转型陷阱。一方面,尽管高层级政府和公众都有极强的诉求推动政府数字化转型,但地方职能部门依然存在重实体投入、轻制度优化、把握政府职能转变根本目标不到位等内生性问题以及信息孤岛、法治困境等外部制度约束,政府职能转变的目标尚未完全实现。另一方面,信息技术也可能带来政府机关“新形态”的低效和目标偏离。在信息化、智能化条件下,一些地方表现出只顾宣传包装、平台宛如僵尸、工作只顾留痕等形式主义的新变种。一些地方政府在数字平台的多头建设中花费了巨大的建设成本,而基层工作人员在使用平台时重复录入、多头报送反而加重基层工作负担。一些数字化平台的低水平运维,使其沦为名实不副和效果不彰的系统空壳。

“以人民为中心”是城市治理的最高价值取向,对民生诉求的有效感知、对政府管理人员的精准赋能、为基层工作人员减压减负应当是政府治理数字化转型的立基之本。因此,政府职能的进一步转变,数字政府的建设和应用必须建立在有效解决和回应民众需求这一核心目的上。作为政府数字化改革的突破口,政务热线数据的使用是否科学,决定了数字化改革的成效。这就要求政府部门对于民生诉求集中的市民热线数据进行专门的大数据分析,包括聚类分析、智能归类、数字底图以及数据图解等等;在分析技术的支持下,对政务数据进行更加系统化的处理;并且就数字政府建设实践中遭遇的突出问题,通过深入的调查研究,提出相应的对策建议。为发挥政务大数据真正的功能作用,相关数据的分析结果须以特定的方式得到呈现,并将之纳入政府领导干部的审阅目录和信息流程。依托政务大数据的民情分析,根据“三全”“三高”和“三化”采取相应的行动,地方政府在推进治理现代化的过程中将增进决策的科学性。“三全”是指通过全量数据,进行全域观察,把握全景动态。“三高”是指通过相关民生问题的高频发生,观察持续高频和新增高频的民生问题及其相互间的易位和变化,进而探讨高风险的状况及其预警信号。“三化”是指对民生问题的深化、细化和优化了解,也是通过深化的分析,实现治理细化的结果。

四、结语

现代化的进程是逐步实现从农业社会向工业社会过渡,不断迈向知识社会和更高阶段社会,完成转型升级的过程。面对第四次工业革命所带来的深刻变革,现代政府如何更加有效地回应民众的诉求,实现更高效的组织效率、更有效的政府管理、更优质的政务服务已然成为世界各国推进政府治理现代化需要共同回答的时代课题,也是中国式现代化为人类社会贡献新中国经验的重大命题。习近平总书记在党的二十大报告中指出:“中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”打造“整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠”的数字政府,不仅是驱动政府治理体系和治理能力现代化的重要抓手,也是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的战略选择。坚持以人为中心的改革理念,强化数字技术赋能,以数字政府建设驱动政府治理现代化,推动政府治理业务流程的再造和模式优化,构建安全灵敏、智慧高效、利企便民的政府治理体系,不断提升跨部门、跨层级、跨地区的协同治理能力,将中国特色社会主义制度优势牢牢转化为治理绩效,不仅是探索人类现代化进程中政府治理更优方案的要求所在,也是以中国式现代化开创政府全新治理形态的先手棋和制胜棋。(为编辑便利,参考文献未能呈现)



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