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任剑涛:睿智与失智:现代国家的行政智慧问题

2023-12-01

人们一般会认为,行政不需要智慧,因为行政权属于执行权。作为执行权,它就是按照决策权的意旨具体办事。倘若行政很有智慧,就会去判断决策对不对、质量高不高、效果好不好、资源足不足,其执行效率和效益就会降低。相对于决策权而言,行政权智慧不是第一位的。在依法行政的国家权力框架中,行政权的规定性和目标追求是效率。即在立法权保证公平、司法权保障公正的情况下,执行权以较低的投入实现较高的产出,来体现行政权的权力独特性。在现代行政权或执行权的制度机制中,纵横分工的科层制或官僚制(hierarchy,bureaucracy)是其制度框架。在这一框架中,行政人员按照职级或分工专业而高效地执行权力,不能注入太多的判断和情感。行政人员按照法律、规则和岗位责任,执行立法机构所提出的目标任务。然而,行政权之为执行权,如果只是机械地执行立法权的决策,它怎么可能保证执行不走样、落实有效率、结果高效益呢?就此而言,一个真正高效的行政执行权,必须具备相匹配的必要的聪明睿智,以保证执行效率。换言之,行政执行权不是一个没有执行智慧的愚钝权力形式,而是一个需要有执行权力的智力与智慧保证来加持的权力形式。

一、行政智慧的抑扬

行政智慧是一个需要从政治思想史上回溯的问题。在开启现代端绪的时期,人们习惯于以人体结构来看待国家建制问题,以人的灵魂、神经、关节和大脑来分别定位国家的组成部分。其中,主权相当于人的灵魂,官员和其他司法、行政人员类似人的关节,奖赏、惩罚、教化则相当于人的神经,如此等等。这种将国家架构与人的身体关联起来思考,是一种思想史传统。在中世纪晚期的身体论中,国王作为国家的大脑,是人民身体运行的保证一说,就正是这一传统的一个体现。在这样的思路中,行政执行权的智慧问题并未浮现出来。在人体论的国家论中,行政执行权要么是国家权力运作的关节而已,要么是国王这个大脑的外部执行者而已,它能够灵活自如地发挥作用即可。但以现代国家来分析,如果将行政执行权与立法权、司法权做相对划分,它们各自的功能似乎可以另做定位:实施中的立法权,因为涉及到不同政治主张的代议者之间的博弈,需要高超的政治技巧,自不待言;司法权需要忠实执行法条的规定,尽管在司法裁决上需要审慎以待,但似乎不需要过高的智慧;行政执行权被限定在依法行政的制度框架中,依法依规且高效地行使执行权,好像也不太需要多高的智慧。但假设行政执行权只是机械执行立法机关的决策,没有情怀、罔顾事实、不加思考、生搬硬套、盲目执行,那么再好的决策也会在执行中走样变形,无法有效落实下去。就此而言,寻求游刃有余地运用高超智力,以长袖善舞聚集丰厚资源,将执行过程顺畅推进,促使行政执行权获得喜出望外的良好效果,展现的就是高超的行政智慧。衡量行政执行的智慧水平,可以在最为令人满意的行政睿智与最令人不满的行政失智之间估量。

在现代国家中,立法、行政与司法的分工设计,可以与上述说法相配置。分工是《国富论》中提出的一个关乎现代社会基本机制的“斯密原则”。亚当·斯密的独特贡献是将经济领域辟为一个独立的社会领域,并且以分工合作机制来理解经济运行过程。随着经济发展和分工机制的延伸,强化了政治领域的权力分立机制。这个影响全球发展局面的现代机制,是一个典型的贯穿性分工合作机制:在经济领域,“斯密原则”作出了明确解释;在政治领域,霍布斯与洛克进行了系统论证。经济领域的高度分工与精密合作,让各个环节的高智慧继起性运行,成为经济高增长的前提条件。政治领域的权力分立与制衡机制的浮现,让权力运行的各个环节与社会领域的自主自治关联性运转,呈现出远超古代社会的现代社会政治运作智慧。这一方面是指,社会机制太过复杂,非经高智慧的自生自发秩序与扩展秩序的整合,不足以有序运行开来;另一方面是指,社会的三大领域即权力、市场与市民社会,都需要分别运行于高智力引导的自觉状态,否则就会使社会面临失序与崩溃的危机。所谓行政智慧问题,也在这种情形中凸显出来:国家权力领域既然建立在拟人化的基础上,人们以人的身体结构和器官功能来理解国家,那么国家权力的各个领域与部门也就需要发挥与人体相应部分相仿的功能,国家这架复杂的机器才能有效运转起来。

国家的拟人化理念让国家不再被理解为自然产物,而是超越“自然状态”建构起来的人为机制。一个拟人化思维中的国家机制,不仅与霍布斯所说的灵魂、关节、神经这类功能性的界定相关,而且与人的身心关系相连。对人类身体而言,身体机制是受心理机制控制的。智商、情商等融合而成的聪明睿智程度,是决定人心理、精神品质高低的关键因素。心理-精神品质高,智慧水平就高,行动的收效性就高,行动者获得的他人与社会的认同度也就相应高企;心理-精神品质低,行动的收效性就低,获得的他人与社会认同度也就不高。从政治大历史的角度看,整个古代的国家建构,主要依赖君主个人的聪明睿智。一旦这个条件无以满足,那么“事无巨细皆决于上”的国家智力-智慧水平就处于一个令人堪忧的低水准。进入现代国家阶段,规范的国家权力结构被分权制衡机制呈现出来,为国家权力依法运行而制定法规的立法机构,保有民选代表的集合智慧;依法行政的执行权机构,严格按照代议士的集合智慧产物即法规行事,司法机构则严格依照法条进行司法裁决。整个国家权力的运行不再仅仅依赖掌权者的个人智慧。这样的权力运行机制,是不是对国家权力的人格化设计思路的颠覆呢?表面上看,可以说是这样。稍加思考,可以发现现代国家的权力运行机制并不是完全疏离人之智慧的体系。相反,立法机构如何集聚代议士与人民的政治智慧,是其能够有效运作的前提条件之一。尽管行政机构首先秉行的是依法行政,但至少在两个意义上,它的顺畅运行也与智慧问题相关:一是依照规章办事的行政人员需要深刻理解机构与人员的职能,才能很好履行职责,缺乏相宜智力-智慧水平的执行机构与人员,不可能真正做到依法行政;二是行政执行权的自由裁量空间不小,如果行政机构与从业者没有较高的判断力与执行力,行政水平就会很低,严重不适应依法行政的高水平行政要求。

从身体论的思想传统来看,作为国家大脑的君主和作为肢体的人民,智慧和愚蠢的定位是显而易见的。君主就是国家聪明睿智、富于智慧的保证,民众跟随君主的想法与行为即可。共和革命砍掉了君王的脑袋,就等于把国家这一身体的大脑给砍了,人民就成了无头鬼。这是对人民报以蔑视的国家智慧之论。然而,相反的思路也循此呈现出来,所谓“卑贱者最聪明,高贵者最愚蠢”的革命理念,明确将国家智慧归于人民,拒绝将国家智慧授予王侯将相。因此,身体论的政治理论在现代早期逐渐丧失了它的理论吸引力。人们将身体论的政治思维调整为霍布斯那样的论说模式:国家是一个像利维坦那样的巨怪式“人造的人”,它既具有吞噬性的能力,也具有相当精巧的类人结构。主权是国家的灵魂,故而如何安顿主权就成为国家运行的一个关键问题。

现代主权有三种值得注意的形式:一是君主主权,二是人民主权,三是议会主权。第一种主要存在于现代早期。后两种主权都是民主制形式,只不过前者倾向于直接民主,后者则为代议制民主,但也有“议会即为人民”的断言。作为现代国家典范的英国,是以议会主权为特点的。英国的国家大脑从君主转移到了议会。相比于君主,议会代议士们的大脑更有保障:在前者,一个人无脑,举国失智;在后者,精英们或有脑或无脑,但不会全部同时无脑失智。前者容易陷入无脑危机,一是君主头脑是否聪明睿智的偶然性很强,二是因为君主掌控绝对权力容易利令智昏。后者不容易陷入无脑危机,是因为议会里的代议士们是民众选举产生的明智之士,而且在议会的辩论中代议士们为了获得更多支持不敢陷入失智状态。因此,经由代议士们多数决产生的国家法规也就有了智力-智慧的基本保障。现代国家大多采取代议制或代表制形式来立法并保证依法行政,失智状态有望得到杜绝,基本智力-智慧水平也高于古代国家。

从主权视角看国家权力运作如何保有智慧,与经由行政执行权看国家权力的智慧问题,有很大不同。因为立法权的代议制、代表制是一种由讨论或辩论组成的权力形式,因此可以兜住国家权力失智的底。但在权力分立的体系中,行政执行权是按照依法行政的原则运作的,同时又是一种依照行政科层制度由上而下落实的权力形式。这就意味着,行政执行权被双重约束起来了:一是受立法权的法规约束,不需要行政执行者发挥太多创造性,其智力-智慧水平不是一个如何表现出来的问题,而是一个如何克制的问题;二是受上下级关系的约束,“官大一级压死人”的说法有些过分其辞,但反映了行政科层制中服从上级指示的结构性事实。因此行政执行者不能太过发挥主观想象与脑力智慧,否则行政执行就会在某个行政层级卡壳而无法执行下去。换言之,行政执行权中的智慧,不是首要问题,而是次级问题。

洛克关于立法权、行政权和外交权的三权划分,并未直接承继霍布斯的身体化国家理论。但霍布斯对国家组成部分的身体化、功能性论断,在洛克的三权不同作用机制与功能定位上体现出来。洛克认为,立法权既不能经常开会,也不能频繁制定法律。法令要稳定,不能朝令夕改。议会在完成一年任务后必须休会。之后,行政执行权成为权力日常运行的机关,其任务就是施行立法机关的诸种决策。与立法权不同,行政权是每日每时都在场的权力,因此行政权也称为日常权力或者执行权力。这种权力必须忠实执行立法权制定的法律与决策,否则“他们认为有必要时仍有权加以收回和处罚任何违法的不良行政”。这种立法权对行政权的行权状态的规定,对行政智慧是一种抑制。因为,过于聪明睿智的行政执行者将会对立法权作出的立法与决策构成挑战。假如行政执行权拒绝执行立法机关的法规与决定,而自作主张、耍弄聪明,那就是与人民为敌,人民就可以以强力来改变这样的状态。由于“人民的福利是最高的法律”,因此立法机关与行政机关都必须以此为运行宗旨。

在这样的分权建制中,所谓行政睿智,指的当然不是行政权的自把自为,而是指行政执行权能够准确理解自己的权力定位,在行政执行中一抓就准,一抓即行,一抓见效,从中显示出行政执行权的聪慧、明智、精准、到位。所谓行政失智,指的是行政执行权理解不了自己的权力定位,而且分不清行政问题的主次、轻重、先后、缓急,仅仅是机械执行上级行政组织和首长的指令,完全丧失了行政机构与人员的判断力与行动力,由此让行政绩效低下不说,并且让人觉得未能保住起码理智。行政睿智与行政失智的分野,不仅在于国家基本结构是否供给了行政执行权以清晰明确的权源,而且在于行政建制自身是否设置合理,更加在于行政人员是否具有行政执行的理性认知、敏捷行动与致效追求。如果在三方面都具有肯定性资源供给,那么行政权就会在立法权抑制其太过主动的作为精神与积极判断的情况下,显示某种笨拙性的情况下,获得发扬其主动作为精神与敏锐判断力的契机,从而在行政权范围内、甚至超出行政权而对整个权力体系的优化,发挥积极作用。这便是对行政执行权智慧的一个鼓励、一个阐扬。可以说,在现代国家的分权建制中,行政执行权并不是一种勿需聪明睿智、埋首执行立法机构法规与决策的愚笨权力。相反,在权力定位、行权认知、分层分级、创意执行等因素推动下,行政执行权是有表现其智慧的广阔空间的。

二、为行政智慧开源

在洛克的国家权力框架中,立法权、行政权与外交权的差异性辨析已经相当清晰了。但是,洛克对权力形态的划分还有待孟德斯鸠的进一步优化,他对立法权与行政权差异性的指认,也还只是一种原则性的说辞。相应地,一个明显的不足是,他对立法权运行的机制有较为具体的阐释,但对行政权的构成及其运行的具体机制缺乏深入讨论。直到马克斯·韦伯才优化了洛克的行政权阐释:这一优化,一方面体现为对行政权一般的制度性安排机制的刻画,另一方面则体现为以行政作为方式的规则性表述,为受到立法权抑制的行政智慧开源导流。

从思想史视角看,洛克对行政权的相关阐释至少留下了两个有待进一步辨析的论题:一是行政执行权自身如何形成一个相对自足的机制,以至于可以独立于立法权、司法权运行开来,并发挥其独特的国家权力功能。二是行政权的具体划分与运行原则如何确立下来,以便为行政权的实际运行提供清晰可辨的指南。对这两个论题,韦伯及其后继者的贡献是揭示了:现代社会,包括国家、政党、企业、社会等,都需要建立众人为实现一个目标而聚集起来的组织,而这个组织的运行依赖的恰恰就是行政科层制。由马克斯·韦伯明确阐释的科层制后来在布劳和梅耶那里得到了进一步的发挥。从总体上讲,一个组织的有效运转,依赖于这个组织的种种行政机制安排。换言之,一切组织都有其行政建制,一切行政建制只能运行于组织过程之中。如果一个组织的科层制建构不到位,那么这个组织是很难有效运转起来的。在中国传统社会中,建立在血缘关系基础上的国家,它的运转不是靠组织的行政规则,而是靠君王或皇帝的个人驱动,这是一种缺乏维系组织功能的国家运行方式。

一个组织之所以需要科层制度,在于这一制度是驱动组织运转以实现其组织目标的必要安排。一个缺乏行政科层制度安排的组织是无法保证这个组织有序运行的,因此也就势必是一个混乱、无智且低效的组织;唯有一个具备完整科层建制的组织,不同层级及其从业者各自发挥其职级与岗位责任,才能使行政执行权发挥出井然有序、各尽其责、积极互动、相互支持的高效行政能力,从而保证行政执行权成为执行决策的智能性权力。这就等于为行政执行权的聚智性作用开辟了泉源。

科层制度的持续性研究让人们看到它对不同组织的行政运作所发挥的多方面作用,并在把握其运行基本特点的基础上,理解行政智慧何以浮现出来的动力机制。布劳与梅耶概括性提出了科层制的六大特点。一是将组织目标所必须的日常工作以正式职责分配到每个岗位。这就意味着,行政机构里没有无所事事的冗员,每个成员都有其岗位责任,每个岗位都有其机构功能。这就将高度专业分工之前的那种人浮于事、事无着落的组织运行根本弊端克制住了。表面上看,这种将组织中从业人员的岗位职责规定得清清楚楚、明明白白的科层制,是完全不需要发挥人的聪明才智、显示其强大智慧的。但实际上,这是将组织中明确而不可推卸的岗位责任扎扎实实地放到相应的责任人身上,促使他们发挥各自的聪敏才智,将岗位责任没有任何推卸借口地加以兑现。这正是作为执行权的行政智慧的体现。而且,正是由于科层制将岗位责任落实下来,行政智慧的人力源头被开掘出来了。

二是科层制注重建构行之有效的层级制度,从而让组织中的每一个成员既受到高一级职员的控制和监督,又能够在上级面前为自己和自己下属的决定和行为负责。这是科层制以上下级关系来直接呈现的一个重要面相。这里面有两个需要强调的意思:一是上级对下级发出的指令需要具有权威性,这样才能赢得下级由衷的权威认同与敬重;二是要为下属的行为承担责任,这既是上级的权威性来源,也是上级不能将责任推卸给下属的必然要求。否则,上下级关系就成为卸责机制,让责任彻底流失。而将两者连接起来的,则是上下级关系的责任归属被限定的范围,它不能超出上下级关系中的组织赋权,不能将上级权力看作是对下级颐指气使的特权。这就考验组织中上下级的权力认知、命令服从、顺从反抗、高低致效是否精准到位。因此它不是一个纸面的规定就能顺畅落实下去的层级机制,而是需要上下级共同发挥想象力与行动力,才足以使上下级机制围绕组织目标积极互动起来。由此可见,行政科层制度的层级之间不只是一种冷漠、刚性的规定机制,还是一种需要彼此之间付出想象、情感、互动的智慧型关系。

三是组织活动不是受某个人意志控制的机制,而是受固定不变的抽象规则体系控制的机制。尽管这类规则在应用中呈现出应对各种复杂情形的特点,但在抽象规则与领袖意志之间,它注定选择的是前者而不是后者。设计这样的抽象规则体系是为了达到组织活动的两个效果:既保证不同的、为数不一的人做某一件事能够收到同样的效果,又保证不同部门之间的人做一件区分为环节性的事情的协调性。这是对组织中个人与他人之间关系的一种规定,是一种建立在普遍性而非特殊性基础上的标准化工作规则,它将组织中涉及的最简单与最复杂的工作关联性作为协调组织运行的原则。这说明,行政组织需要极富智慧的精心设计,才足以保证它顺畅运转并发挥日常权力的功能。一个漫不经心建立起来的日常权力是不可能发挥出像现代精致建构起来的行政组织那样的巨大作用的。

四是在科层制中的官员在处理公务时,必须严格地排除私人情感,没有憎恨与热爱,不受情绪的影响与左右。这是一种组织科层制所必须的超脱的工作态度。之所以必须,一是因为组织内部成员之间如果都感情用事的话,他们之间的关系便流于一种亲疏好恶的情感反应,就无法让感情亲疏不同的成员之间按照组织需要相互配合工作。二是在组织的上下级之间,倘若随时随地动之以情,而不是诉之于组织规则,那么上级对下级的指令就缺乏权威性,煽情有余而理性不足,很难给出精准的行为指令;下级对上级的指令不是进行理智回馈和认真执行,而将之作为上级的激励或惩罚之情感反映,那么就会阳奉阴违,让指令消逝于无形。在组织内部,私人情感常常让一个人失去无偏无党的公正性:对自己喜欢的同事,不讲原则地使用;对自己不喜欢甚至是讨厌的人该用不用,刻意冷落,从而让组织内部的用人陷于混乱。如果用游移不定的情感对待组织的顾客,那就会陷于情绪办事的窘境,既不能很好地落实组织对顾客的责任,也难以造就组织与顾客之间的信任关系,从而让组织利益与声誉受损。“从公务中排除个人情感,是保证公平和效率的前提条件。”能否克制情感、以理性主导公务,是一个考验组织成员自控能力的智力-智慧型难题,可见行政科层制中的从业者不能是一个机械执行指令的木头人,而应当是一个善于在情感与理智之间调谐,而可以表现出机智、聪慧一面的积极行动者。

五是行政科层制中的从业人员必须在技术素质上合乎要求,并由此获得职业保障,不被随意解雇。这涉及科层制中每一个受雇人员的职业稳定性与晋升规则问题。在组织中,一个人是否得到晋升机会,受资格与成绩两方面因素的影响:不讲资历,只讲成绩,不利于维持组织内部的先来后到秩序;只讲资历,不讲成绩,不利于激发组织内部的致效与创新活力。组织任用、晋升成员,需要在资历与成绩之间恰当平衡。这样就会有助于提升成员的组织忠诚感与可激励性,不仅让组织成员们都认为自己是组织中不可缺少的一员,也让他们想方设法为组织的成长做出贡献,从而推动组织事业的蓬勃发展。很显然,这种精巧、精微的用人之道,是需要高超的智力水平、精到的激励技巧与聪慧精明的头脑的。这不是一个“不粘锅”或“万人迷”式的领导可以轻而易举做到的事情。

六是规范的科层制是最具有效率的组织形式。组织效率不是某个人与某些人的效率,而是组织全体成员的效率。在一个组织中,成熟的科层制建构起来并顺畅运行的话,不仅组织运行会显现出精确、熟知文本、连续性、权限明确、统一性、严格从属关系、减少相互摩擦、降低成本这类优势,而且会显示出与非科层制或有欠成熟的科层制组织展开竞争时的组织优势,它会体现出更为有效的组织内部管理,更为娴熟的应对复杂问题能力,更加满足顾客的各种需要,尤其是成本控制的优势。这是一种科层制与非科层制、成熟的科层制与不太成熟的科层制之间的比较优势。它促使人们设计和运行更为聪慧、明智与富有远见的科层制,让组织以其生动活泼的运行状态,既获得组织之间的竞争优势,又保持组织长期发展的结构动力。

由上可见,科层制将行政执行机制制度化了。这是对行政执行权何以能够观之长远、设计精微、布局到位、行之奏效、虚实兼顾的一种全面坐实。这表明,行政执行不是简单的依法依规、无知无欲的照章办事;行政执行权也不是埋头执行立法机构法规与决策、缺乏主动性与智力性投入的权力形式;行政执行者亦非不用动脑的机械照章办事人员。在行政执行权坐实为一种系统制度安排的现代社会中,它是一种独立的权力形式,因此行使这一权力的人员也就需要开动脑筋、拓展视野、积极主动、彼此配合、致力收效。行政执行权不再是帝王时代官宦照猫画虎的被动权力,而是现代国家中具有独立运行意义的、聪明智慧的主动权力。

三、行政智慧的展现

行政执行权必须展现相应的行政智慧。如果我们把行政睿智定义为行政组织、从业人员所表现出来的聪明睿智的话,那么就有必要指出,需要表现和实际表现的行政智慧不是一个问题。前者指的是行政执行权的权力属性需要,后者指的是行政执行权操作者的实际表现。两者的关系:在最佳状态上,需要与表现能够统一起来;在满意状态上,需要与表现相对一致;在失望状态上,需要与实际基本脱节。为了杜绝失望状态的出现,从满意状态上升为最佳状态,就需要行政人员具备执行行政权力的远见卓识与行动智慧。在这一原则规定性之下,行政睿智大致可以从下述三个方面展现出来。

首先,行政人员必须清楚知道自己的权力边界。如前所述,行政人员必须高度敏锐意识到,行政权不是立法-决策权。在国家权力体系中,立法-决策权在国家理论上属于政治权,因此可以说行政权力不是政治权力,它是一种执行性的权力。议会的产生源自数人头的选举,议会议决的议案以数人头的方式做出;这中间的政治论辩乃是一个政治性表现治国智慧的过程。这个表现方式在行政执行权的运行过程中没有存在空间。如此便区分出依靠选举产生、需要展现其政治动员智慧的政治官员,以及不依赖选举而以资格与能力来产生的职业官员,这就是政客与官僚的角色分流。政客在选举中如何动员选民以获得选举胜利,是一个从传统到现代意义上展现其政治才智的过程。人们一般会认为,选举获胜者乃是具有相对于选战失利者更具有政治智慧的一方。而在议会的政党政治竞争中,提出议案与反对议案的双方,哪方的主张获得议会多数支持,也会被认为是政治技巧技高一筹、更为聪明睿智的一方。而在行政权中,以选举或竞争取胜的模式不再适用。如前所述,立法权是用来抑制行政权的智能性发挥冲动的。但行政执行权本身的理解与精准到位,并不与智慧二字相隔绝。相反,如何精准理解权力形态和根本属性,以及游刃有余地推进行政执行,也需要富有智慧者才能落实。

在身体政治时代,国王是国家这个身体的大脑,民众是它的肢体;在分权政治时代,议会便是国家的大脑,它是国家是否具有足够智慧的主要辨认对象。富有政治智慧的立法权应当为行政权的出场清障,以保证它所制定的法规与决策在行政执行中顺畅落实。而富有智慧的行政权需要清楚知道自己的角色和边界,敏锐地意识到执行权的权力属性,想方设法执行立法权确立的法规与决策。作为行政权的掌控者,行政首长需要具备将国家意志转换为行政意志的能力,由此将行政执行迅即有效部署下去、落实开来。这种部署与落实既保有立法权政治博弈的妥协之智,又具有行政科层执行的快捷明了,还具有行政执行的公正公平所促成的公众认同。行政组织的首长制意味着,首长就是组织的大脑。因此他得以自己的聪明睿智,对行政组织和从业人员发号施令,促使在依法行政基础上行政执行的有效落实。但所属行政人员如何明白自己的任务、不辱自己的使命,怎样对权力的责任感、边界感、紧迫感有一个共同的认知,并领承相应的使命而落实行政执行的任务,则需要组织机构、行政首长与从业人员积极互动,才有望彼此匹配、相互促进、成就业绩。如果组织机构、行政首长与行政人员缺乏对权力边界感、紧迫感、使命感的认知、领承与落实,拒绝思考,懒于行动,那么行政执行就会完全落空。在这种情况下,不要说展现行政睿智,就连基本的行政智力水平都没有保证。所谓行政的基本智力水平,指的是行政执行者所应具备的起码思考能力、判断能力、行为能力,如果行政人员连这些能力都没有,那么就陷入行政失智状态了。

行政人员展现行政睿智,需要具备一种权力敏感。所谓权力敏感,就是对使用行政执行权能干什么和不能干什么的敏锐感知。这种权力敏感,不是来自于对权力的偏好,也不是对用权费尽心思,更不是为了独占权力;而是对行政权力使用导致的公共后果有一个及时、明确的认知与准确的把握。相比而言,作为行政机构灵魂性人物的行政首长,需要比一般行政人员更为聪慧的大脑,俾使行政机构和行政组织的公共责任落实下去。而行政人员也需要开动脑筋、积极思考、善于行动,既保持较强的认知能力,又保有敏捷的行动能力。由此,让行政执行权并举机构与人的动能,成为一种拥有高智商的权力形式。这就不是强调行政纪律和管控效力的行政执行权所可以奏效的方面了。以纪律和管控为条件行使的行政执行权,是一种为了兜住行政失智之底的起码约束条件。展现行政睿智的权力认知与行动,则是高要求行政执行的必要条件。

其次,行政人员需要具备强大的落实法规与政策的能力。为行政执行权制定规矩的机构与人,着眼点在于提供行政行为的基本规则与目标任务。但它并不同时给行政执行者提供足够的资源、充裕的时间以及宽松的政策执行条件。一般而言,立法机关在行政意志上施加的约束性举措,在目标上都会略高于具体执行部门的能力。这是因为立法机关由此才具有约束行政机关的理由,让后者依循前者的要求亦步亦趋。正因为如此,一个行政组织机构的首长有没有长袖善舞的能力,能不能自主地动员资源、激发行政执行的潜能,对法定任务是否能够落实发挥着重要影响。而一个行政组织的一般成员也会在组织规则与行政首长的驱动下,竭心尽力去促成一个行政目标的落实。事成或事败,行政机关与执行人员将受到奖励或惩罚:奖励,或者是升职,或者是授予荣誉称号;惩罚,或是降级降职,或是免除职务,甚或是承担法律后果。总而言之,行政执行权一旦经由执行过程并产生结果,它就会对行政机关与从业人员发生奖惩的不同后果。这就是为什么行政执行权会努力去落实立法机关的法定规则与目标的决定性原因所在。

然而,行政执行权落实立法机关的法规与目标并不是一件轻而易举的事情。一方面,在目标既定的情况下,行政机关,无论是上到中央国家机关、下到基层政府,抑或是企事业单位,都面对八面来风的信息刺激;是否具有信息甄别能力,是否能把握住关乎行政执行成败的关键信息,是否能够敏锐抓住有利于实施行政目标的关键资讯,已经是一个从立法环节进入行政执行环节的首要难题。另一方面,围绕行政执行目标,行政机关是否具有足够的资源动员能力,能够动员的资源是不是有利于实现既定的行政目标,以及能否将重要资源准确投向关乎既定目标落实的关键环节,这是考验行政执行者智慧与能力的重要方面。如果行政执行者只知道谨守权力边界,不敢越雷池半步,畏首畏尾,缩手缩脚,百分政策半执行,万种资源仅占一,那么既定的行政目标就一定会落空。

就行政执行而言,能否了解所有既定的行政目标,会因为两种落实目标的行政模式而出现根本差异:对一个机械的行政执行者而言,处在被动的位置,消极应对有待落实的任务,拒绝开动脑筋、融汇资源、拘守成规,那么行政目标一定难于实现;对一个积极的行政执行者而言,能够结合自身行政层级主动谋划,千方百计地动员资源,想尽办法激励下属主动作为,既定行政目标的实现就在意料之中。总之,行政执行就是戴着镣铐跳舞:带着镣铐,既是指法规、组织规则、上级命令的目标约束,也是指资源不足,时间既定和要求严格;戴着镣铐跳舞,既是指行政执行权必须有所作为,才能自证其存在理由与效用功能,又是指行政执行权必须在条件有限的情况下,激发想象、刺激智力、聚集资源、竭力行动、实现预期。一个行政人员绝对不能以自己仅仅是一个执行者,以条件限制为由拒不作为,为自己没有行政履责开脱。只有全心全意、想方设法、竭心尽力、直追高远,才能落实既定的行政目标。

再次,经过激发的行政组织具有强大的活力和持续的创造性。诚然,行政权是执行权,不可能撇开决策权而自把自为。但如前所述,行政执行权是有自己的创新空间和灵动资源的。在现代社会中,严密的分工和专业化让行政组织中科层之间、部门之间和领袖成员之间存在影响互动行为的重重叠叠限制。在行政组织机关与从业人员之间,如何注入活力、如何驱动创新,便是行政智慧高低的两个判断指标。

组织的活力依靠行政机制来设计、激发、维持与提升。行政执行权由于被限定在执行者的位置上,因此按章行事的行政权基本属性是一种抑制组织活力的因素。但是在价值领承、制度落实与工作方式上,都需要激发活力,籍此支持行政执行权积极主动、富有生机地落实行政目标。假如一个组织的成员对公正公平的现代基本价值缺少源自内心的真诚认同,而将执行权当做谋取利益的工具,将行政行为一味理解为赤裸裸的日常支配性权力,那么行政权就几乎不可能发挥出生机活力,发挥出促使行政目标落实的作用。相反,行政权就会成为造成行政灾难的导因。这就需要具有不同的个人价值取向的行政执行者们形成多元的,但共同认取公正公平的现代基本价值的局面:多元,便富有活力,并且以价值之间的相互撞击来呈现基本价值的生动活泼认取局面;共识,便促使组织成员向心思考,促使成员之间凝心聚力,为体现公正公平的行政基本价值而实现一个个具体的行政目标。这就让一个组织能够成功保持它的明智性,在审时度势中维护必要的行政组织远见。这便是一种行政睿智的体现。

组织创新力是长期有效维持一个组织的决定性条件之一。创新只能建立在组织内部与社会、国家的方向性互动基础上。所谓方向性互动,是指符合社会总体的发展方向的三边互动,而不是不明方向的盲动。对现代社会来讲,趋向一个公正公平的社会,以技术的突破取得组织行动模式的更新,是两个基本的方向性目标。唯有把握住社会的大方向,才能保有组织运作的长期目标,并以此矫正组织的当下行为;唯有站在科学技术进步的前沿,才能让组织看清创新的前方状态,不至于被眼前的利益遮蔽住智慧眼光。

四、行政因何失智

以国家权力划分奠基、以行政权的独立运行引导、以科层制思量行政运行的原则,让作为执行权的行政权释放出组织活力、聪明智慧、公正意欲、发展远见。可以说,这是展现行政睿智的一般进路。但是,不仅立法、行政、司法的权力基本形态划分所带来的权力专属性限制,让行政执行权的作为空间在整体上受限于立法权、司法权;而且就行政权力自身的纵横分工来讲,尽管让其具备了行政法治化、民主化、专业化、精细化、忠诚化,以及非人格化和高效率、高效益的种种优势,但分工结构造成的严格岗位责任制度,本身也会出现将执行人员较为严格地约束在规则框架之中的问题。当人们把驱动行政执行权的制度安排称之为bureaucracy,而中文翻译为“官僚制”“科层制”的时候,就会进一步生成两个基本理念:一是促进现代发展的科层制、官僚制积极理念,二是促成官僚主义、形式主义一类官僚病的消极理念。从前一方面看,官僚制是人类致力发展现代行政组织的伟大成就;从后一方面看,则促成了现代社会难以治愈的“行政之癌”。这是由于前者作用机制的不畅,加上后者消极作用的放大,不仅妨碍行政睿智的展现,也造成行政失智的可怕结果。

行政失智的发生,从根本原因上讲,是由于行政科层制的制度限制;从具体原因上讲,可以区分为三个层面来展开分析。就前者而言,行政科层制虽然有助于开启行政执行的智慧端绪,但它的结构性特点远不止前述有利于开启行政智慧闸门的六个优点,还存在三大基本缺陷。(1)科层制倾向于垄断信息,使外人不可能知道决策的基础。这就是所谓“公务秘密”这个为科层制中人特别热衷的观念。当科层制将科层中人与社会公众以一道“公务秘密”之墙隔离开来以后,行政执行者就会形成一个比较封闭的小圈子,并推行在小圈子中盛行的圈子规则,从而将行政小圈子与社会公众、尤其是直接顾客隔离开来。(2)一旦完全建立了,科层制就是社会结构中最难被摧毁的部分……消灭这些组织的想法就会越来越成为一种乌托邦。这是科层制的高度专业化与职业化使然的。在科层制中,人员可以是流动的,但制度是铁打不动的。科层制中人会设想,一旦组织科层制被破坏,导致科层制解体,就只会被更坏的体系所取代,引发的结果就更加不堪设想。因此他们会极力维护科层制度。(3)已经建立的科层制,对待民主的心理是矛盾的。这种矛盾性体现在,一方面科层制倾向于伴随民主制,科层制的制度预设就是成员间的平等;另一方面,科层制并不倾向于关注大众,其决策机制是倾向于集中的。这就是一个行政首长负责的科层制度内在具有的缺陷。由于行政执行权的制度设计缺陷,行政执行要想保有聪敏睿智之利,就不是一件唾手可得的事情。这就需要分析行政失智更为具体一些的诱发原因。

其一,需要正视行政执行制度的双刃剑性质。行政科层制度既是行政执行成功的保障条件,但也是行政失败的导因。这把双刃剑首先体现为前述在民主、法治之下追求平等的行政科层制度结构,会在实际运行的时候表现出鲜明的反民主特性。一般而言,行政组织的运转,按照身体论的大思路,行政领袖是大脑,一般行政人员是肢体,聪明的大脑是决定肢体行动敏捷度和效用性的关键所在。这就让行政首长具有支配行政体系的特权地位和强大功能。这将行政组织置于一个危险的境地。先不说科层制反民主特性导致的终结科层制民主平等的风险,仅就行政首长的基本类型与行为状态来讲,行政首长自身状态与知行能力的悬殊差异,就可能导致三种完全不同的行政后果。

假如行政首长是聪明睿智且一心为公的,那么行政执行权的运行就会具备顺畅运行的关键条件。行政首长的聪明睿智,让他能够替组织运作清醒判断问题,准确抓住关键环节,成功实现决策目标。如果行政首长是一个资质平庸且缺乏公心的人,那么行政执行权的运作就会缺乏智慧型的谋划,而显出有头无脑的窘迫。在这一处境中的行政权力,可能仍然能够保有忠实执行立法机构与上级机关指令的部分能力,但已经无法想象行政睿智的展现契机了。倘若行政首长是一个昏聩平庸之辈,而且公心极差,一心只为维持自己的权位,不惜牺牲组织利益与公众利益,那么不仅行政首长被人轻蔑不说,行政组织也被人轻视,行政绩效更是低下,整个组织就会运转在一个行政失智的状态中。轻则引发行政组织功能的丧失,中则导致行政公信力的丧失,重则诱发全面失序、社会危机与国家倾覆。

在规范行政体系中,行政首长一般是通过选举产生的,但从次官以下,一般都是经由上级任命而就位的。政务官、事务官相分,政务官经由选举产生,事务官以资历和能力就职。政务官负责组织重大事务的决策,事务官则按照既定程序照章办事。这样既维持了行政组织的政治属性,又保有了组织的办事效率与专业品质。这就是前述政客与官僚两种人对组织运转均不可缺少的缘故。在政务、事务合一的组织类型中,掌管组织决定权的首长是一个富有政治判断力与敏捷行动力的人,那么他也能促使组织良好地行使行政执行权;但如果行政首长是一个政治判断力不强、行政行为能力较差的人,那么组织就很难良好地行使行政执行权,不仅可能会冒行政组织自身运作混乱之险,而且会引发相应主管事务所涉公众的不满情绪,终致扰乱社会人心秩序和政治秩序。

其二,行政组织的工作模式也会导致行政失智。现代行政组织的专业化、科层制的安排,让行政人员履行其岗位责任,而相对轻忽信念责任。因此,行政人员需要耐得住寂寞,对几乎是机械重复的工作认真负责,对缺少创意的日常行政工作必须不折不扣的完成。这是一个极具挑战性的工作模式。从心理学上讲,人的生活,最可怕的情形就是机械重复。因为这让工作对人们而言既缺少新鲜感、吸引力,又缺乏创意性、成就感。行政工作的机械重复性,容易导致丧失理想、拒斥抱负、减损热情。人们会在机械重复中消磨掉宝贵的人生斗志,逐渐丧失思考问题的能力和愿望,失于区分问题的主次、轻重、缓急、先后,并最终丧失思考能力,陷入毫无思想的机械执行长官意志的死寂状态。人们会在不断机械执行上级指示的处境中,自我解嘲:思考有什么用,反正决策权不在自己手里,不如一心服从行政首长即可。行政人员盲从行政首长,行政首长拉拢行政人员,结果就是现代行政价值、制度规章与行为规范的失落。

行政执行权因其分工与专业化的特点显著提高了行政执行权的有效性。但分工与专业化伴随着的行政职业稳定性,会以复合力量的促成方式,引发相应的问题:其中一个问题,就是导致行政人员普遍放弃思考,并将自己塑造成一个不问是非善恶,领导意志的盲目执行者。这种角色意识,会使行政人员陷入主意出不了、行为不敏捷、效果不理想的失智状态。如果说这样的失智状态,也就是丧失基本思考意愿与能力的状态,仅仅出现在社会日常运转的情景中,它的危害还不至于太大:因为社会自身维持着它的某种自发秩序,它会自然地发挥出矫正行政失误、行政失智的功用;但如果发生在非常状态下,特别是出现在社会危机中的时候,行政失智引发的后果就会相当严重。这就不仅伤害行政组织的工作效率和效益,而且会引发显在与潜在的行政危机与政治危机。在此情景中,行政睿智势必是一个极为奢侈的话题,而行政失智乃是一个无以克制的必然景象。

其三,行政权力的日常支配性也是行政失智的重要导因。如前所述,与立法权力主要以政治博弈来保证公平立法、司法权力着眼于程序正义以保证公正不一样,行政权力是以它的持续在场来保证国家权力对社会秩序的日常调控。对社会的常态运行来讲,行政权是所有权力形态中须臾不可或缺的。这一方面显示出行政权的独特重要性,另一方面也显示出行政权的日常支配性。所谓行政权的日常支配性,不是指行政权握有对社会日常生活随意加以干预的权力。相反,行政权应当是一种日常保护性权力,它致力维护日常生活秩序不受干扰,让其按照固有的节律与规则自如地运行。这里的日常支配性,是特指它在日常生活中发挥作用,有一种塑造日常生活的行政秩序的效力。行政执行权如果发挥出与日常生活秩序相顺应的行政秩序塑造力,那么它就会是一种与现实调谐的聪明权力;假如它总是站在日常生活秩序的对立面,认为日常生活秩序仅仅是素质不高的社会公众念兹在兹的东西,因此有必要站在高位提升社会公众素质,驱使社会公众认同并践行行政权力所认定的高位德性秩序,那么此时的行政执行权就会自负地将日常生活秩序认定为妨碍纯粹德性制度的成规旧制,非加以革除不可,非予以中止不休。一旦行政执行权进入这样的状态,它的失智性便清晰可辨。

一般而言,行政执行权的日常作用会很快收效。因为行政机制一旦被动员起来,人力与资源的投入,会极大改变行使某一行政决策之前的既定状态。这让行政执行权会有一种巨大的满足感与自信心。但权力满足感会同时造成权力失落感,因为行政权力穷尽一时资源实现某一行政目标,总是很难臻于完善状态。因此,人们会在认识到某一行政目标实现之后所必然带有的缺憾时,便会陷入怅然若失的心理窘境。与此同时,在运动式的行政执行过程中,行政人员很容易被机械重复、而无主体性支持的行政行为所拖累,陷入不可抑制的权力疲劳感之中。如果出现行政权力疲劳症,任你如何绞尽脑汁,也很难激发行政工作的快感,难以让他们进入一个主动思考与积极行为的奋发状态。可以说,一个失智的行政执行权要恢复到行政睿智状态,需要付出极大的代价方才可能。

运行中的行政权力面对的难题之一就是如何保持权力的新鲜感。行政执行权让行政人员有新鲜感,相应才会有活力,行政执行人员才会动脑筋想问题、遇事情想办法。单纯依照惯性的行政工作机制,一定会导致行政败局。陷入惯性机制中的行政人员,无论是普通行政人员、还是行政首长,便都不会去想问题。这就等于行政人员普遍无脑。行政人员很可能被一个仿佛具有强大引领能力的伪脑所控制。这个伪脑,是一个假装很聪明,实际很愚蠢的脑袋,它不仅会败坏行政执行权应时思考、及时对策和适时应对的行政要求,而且会让涉事的所有行政人员以远离事物真相的伪思考,来草率代替严肃认真的思考、执着的公正公平追求、一心为公的行动逻辑,从而使整个行政机制败坏。这样的行政失智,便是最令人担忧的一种行政失能状态。

五、触底上扬

现代国家的国家权力要实现其应有效果,作为经常性权力的行政执行权发挥着关键作用。国家行政权的负载机构,就是人们所熟悉的政府体系。维持“政府的目的是为人民谋福利”的宗旨无比重要,这里的广义政府即国家,方才可能有效维持其统治地位。展现出行政睿智,是行政执行权运行的理想状态;出现行政失智,则是行政执行未能兜住秩序底线的标志。一个行政执行系统能够表现出行政睿智的状态,乃是可遇不可求的。它依赖于各种理想匹配条件的同时出现:民主法治体系的高度成熟、行政首长的超凡卓绝、社会环境的井然有序、行政执行成功记忆对人们的善性召唤、某一行政举措的恰到好处、公众对行政号召的积极响应与主动投入等等。这些条件有一个臻于理想状态,就可以说为行政提供了极好的预期环境;有几个方面具备的话,则可以说具有了相当好的行政生态;如果所有方面都齐备的话,那么简直就是最理想的施政氛围了。

如果搁置让人们既非深切感叹、亦非痛彻心扉的中庸情形,而在行政睿智与行政失智之间来选择,那么人们首先应当注重的是避免行政失智,而非追求行政睿智。原因很简单,行政睿智是可遇而不可求的,而行政失智是现代行政过程中极易出现的态势。所以说,防止行政失智是现代国家中作为日常权力形态的行政执行权需要特别重视的事情。以局部且温和的面目出现的行政失智,比如行政执行官员不仅连一件简单的行政事务都处置不好,还因为刚愎自用、颟顸无比而让有违常识的低级错误一犯再犯。这样的行政失智还是比较容易矫正的,那些造成巨大灾难的严重行政失智,是人类历史常常出现而又让人无可奈何的事情。在历史上,那些让人惊叹不已的超大型项目的失败,就正是让人对行政失智记忆犹新的典型案例;而那些让人万分痛恨的不顾常识、强制推行的行政失智措施,则是日常行政中引发社会不满、抗议,乃至于混乱和暴动的直接原因。

正是因为行政失智是行政过程中很容易出现的现象,全力杜绝行政失智便成为表现行政智慧的一个底线原则。在现代行政执行权发挥作用的过程中,以杜绝行政失智为行之有效施政兜底,可能是现代行政智慧的一个极为重要的方面。在此,这一兜底原则有三个基本意涵:一是一个国家并不需要太过聪明睿智的行政机构、行政首长与行政人员。一旦行政机构太过聪明,就会侵入立法权与司法权领域;而行政首长太过聪明,就会违反常规地折腾出本无必要的多余事情来;行政人员过于聪明,就会想方设法张扬自我、极力表现,以至于不顾基本的行政规则,而以人情论事、以好恶行事。对现代国家来讲,代议制机构的聪明劲儿可以相对于行政权更足一些。因为在代议机构中,代议士们可以在法规与政策的争辩中过滤掉那些无谓的聪明,相互消耗过剩的机智,最终落定在适宜的法规与决策上面。而行政执行机关中,取决于科层制度的安排,其主要任务是高效落实依法行政的目标,一旦行政首长或行政人员太过聪明,且其聪明因为机构的效率使命而缺少过滤机制,就会让依法行政变形走样,变成行政首长与行政人员各逞其能的混乱状态,这对行政执行所追求的高效率也好、高效益也好,都是有害无益的。如果行政首长与行政人员太会思考问题,且具有强烈主张,就会出现多重的越俎代庖现象:他们不仅会僭越到立法权的位置,对人们立定太繁杂的规矩;而且会僭越到司法权的位置,以行政手段而非法律手段裁决纠纷。他们还会僭越到社会领域之中,替代社会公众做出其本不应做出的决断。并且由此塑造行政权力聪明睿智,而社会公众愚不可及的对立性局面。结果不仅让社会公众丧失宝贵的自主、自治与自律能力,而且让行政权力四处伸手、胡作非为,并激发基层行政权随意侵入社会领域,干扰社会公众正常的生活秩序。

二是必须在行政实施全过程中稳定建立起法理型权威。在现代行政过程中,尤为关键的是限制行政领袖的个人魅力。在马克斯·韦伯关于合法性三种来源的论断中,个人魅力、传统力量与法治权威,并不是可以等量齐观的三种类型。在传统社会中,合法性最重要的来源就是领袖魅力;在现代社会中,合法性最重要的类型则是法治规则。唯有在法治规则不足的情况下,现代社会的领导集群才会转而依靠领袖魅力与传统力量。就此而言,凡是一个现代社会、哪怕是极不成熟的早期现代社会,都会走上依靠法规的统治之路。因为,“超凡魅力权威天生就是不稳定的,秉持者可能会丧失他的超凡魅力”,或者被神唾弃、或者被追随者背离、或者超凡光芒谜之消逝。如此就会让社会政治秩序陷入混乱状态,并可能导致国家的倾覆、社会的动荡。可以说,在现代行政过程中,最好是建立一套规则,按照规则办事。尽管这样可能会使行政效率相对较低,但它可以兜底,不至于出现巨大的漏洞与难以纠正的错误。

三是需要对行政机构所有的岗位责任进行清晰明确的描述。岗位责任描述的专业化和高度技能化,是现代官僚制或科层制的一大特点,也即是现代行政执行权的构成性特点。这中间有两个要点需要大力强调:首先,行政首长需要有专业化分工的明确信念,并以此克制自己太过自负的能力自认。以此来为组织成员各司其职、各尽其责提供组织条件;其次,需要行政组织服从科学管理规则,既杜绝干的干死、闲的闲死的不科学管理局面,又杜绝个人意志凌驾于组织规则之上,让组织在整体上陷于失智的危机状态。前述科层制用以开启行政智慧的六大特征,是行政过程中必须坚守的基本施政原则。倘若让行政科层制的六大优点无以发挥出来,相反让行政科层制的三大弱点放大式地发挥作用,那就势必扭曲岗位责任制的作用方式,终致行政科层制度成为行政首长固化自己权位与权威的工具,对旨在规范与明确岗位权限的科层制发生一种反噬作用。

需要强调,相对于立法权力、司法权力而言,行政权力的组织效应主要落定在效率-效益的追求上面。因此,尽管公正公平的价值信念对行政人员来说是必须具备的基本信念,但他们更直接的责任在于高效行政。如此,才能够保证现代国家的行政组织和行政人员的基本智力水平。如前所述,不说是行政人员人人必须表现出他们的聪明睿智,倒是保有基本的智力水平,就足以发挥行政组织的固有作用了;也不是说行政组织中人人都会失智,至少借助行政组织的分工机制,可以校正行政智慧流失的悲催状态,不至于让行政组织丧失纠错能力。一个处在行政睿智和失智的中间状态,是一个支持持续发展,并由此体现行政机构、行政首长及行政人员不可替代价值的基本状态。

由于行政组织是日常作用于社会公众的国家权力组织,这就注定了在三种基本权力形式中,它会有更高频率的失智表现、更广泛的失智个案。这是一种在行政执行过程中随时随地都会出现的触底状态。但这并不是否定行政执行权存在必要性与重要性的理由。相对独立的行政执行权是一种维持日常社会政治秩序所必须的权力形式。社会的日常秩序与国家的日常行政管理紧密联系在一起。因此,尽管现代国家的行政执行权会让人对权力表现出更多的失望,触及或局部、或全局,或当下、或长远,或不满、或颠覆的行政失智之底,但人们会比较理智地确认行政权力的不可或缺。由此出发,人们也就势必会对行政执行权的积极效应心怀期望,尽力促成并殷切盼望更令人满意的行政效果。这就是一种行政智慧必然触底上扬的基本态势。这无疑会带给人们提高行政智慧水平、改进行政执行状态的殷殷期待之情。


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